Por Alberto Carrera
Número 55

Las reflexiones en torno al espacio público están vinculadas a una amplia gama de procesos, escenarios, canales, mecanismos, e instituciones; por mencionar algunos: elecciones, medios de comunicación, opinión pública, encuestas, cultura política, acceso a la información, sistema de partidos, y especialmente la participación; en el caso de México, estos ámbitos que alimentan (o de los que se alimenta) el debate en torno al espacio público tienen que ver con el ensanchamiento, perfeccionamiento y/o puesta en marcha de procesos de democratización.

En función de lo anterior es que –tanto en foros académicos, como a través de textos y publicaciones— presenciamos una inquietud creciente en relación a los conceptos y las prácticas que prefiguran al espacio público y a la participación.

La realidad nacional nos provee casos cuya complejidad representan un reto para la sistematización del conocimiento en esta área de estudio; para apoyar la anterior afirmación, cabe mencionar al menos tres ejemplos. El domingo 27 de julio de 2004 diferentes grupos de la sociedad civil convocaron a una marcha silenciosa en contra de la inseguridad, la cual ocupó el Paseo de la Reforma en la Ciudad de México, con una asistencia estimada en medio millón de personas. La organización de esta marcha, por sí misma, acarreó intensos debates entre medios de comunicación (tanto los que participaron de manera intensa en su promoción como los que mantuvieron una actitud escéptica frente a la misma), líderes de partidos políticos, organizaciones de la sociedad civil, legisladores, el gobierno federal y el gobierno del Distrito Federal (ambos niveles de gobierno con posturas y orígenes políticos diferentes).

El tema de la inseguridad pública adquirió una nueva dimensión al mezclarse con variables como la percepción de los ciudadanos acerca de este problema (que llega a estar diferenciada entre los habitantes de la Zona Metropolitana del Valle de México y los de otras regiones del país), los segmentos sociales que participaron en la movilización (el gobierno local vinculó la marcha con las clases medias y altas, mereciendo el tema un número del cómic Historias de Ciudad, empleado por el Gobierno del Distrito Federal para orientar la opinión), y el acceso a datos, estadísticas y estudios respecto a este preocupante fenómeno.
Un debate no menos intenso es que se ha originado respecto al papel de los ciudadanos en la generación de contenidos en medios de comunicación, así como en su operación y sostenimiento. Los modelos de radio ciudadana, comunitaria, indigenista, o bien, las expresiones de minorías a través de Internet (con radio, video y prensa), representan para la investigación de la Comunicación un escenario con desafíos, pero también con oportunidades para relanzar y redimensionar sus aportes.

Otro aspecto que se encuentra actualmente en el centro de las evaluaciones y diagnósticos en torno al sentido que adquiere el papel de la participación de los ciudadanos en el espacio y los asuntos públicos, son los procesos electorales. A este respecto, se discute todo lo relativo a las condiciones en las que acceden los políticos y sus propuestas a los medios de comunicación, la utilización de las encuestas y la conceptualización de la acción ciudadana a través del voto.

El proceso electoral experimentado en nuestro país el año pasado, traerá consigo una serie modificaciones—en el corto y mediano plazos—en las percepciones, actitudes y expectativas de los mexicanos hacia la democracia.

A través de estos ejemplos podemos advertir lo imprescindible que es conocer bajo qué otras circunstancias los ciudadanos se involucran en la discusión de los asuntos públicos, cómo lo hacen, cuál es su perspectiva, con qué marco jurídico cuentan, y ya en el terreno de las prácticas, cuáles son las modalidades e instrumentos de su participación.

Contar con datos acerca de experiencias concretas de participación abona una línea de trabajo que tiene la atención de diferentes disciplinas adscritas a la ciencias sociales; es de esperarse que futuros trabajos vengan a reforzar y enriquecer los ya existentes, circunscribiéndose no sólo al ámbito electoral, sino también a de los sindicatos, movimientos sociales, organizaciones no gubernamentales, asociaciones y otros espacios que provee la esfera de la sociedad civil. Es necesario generar estudios que aporten una idea cada vez más clara acerca de la calidad de nuestra democracia, para determinar en qué medida y cómo puede contribuir la Comunicación.

El presente trabajo aborda la experiencia que dejó un estudio de caso donde confluyeron (fáctica y conceptualmente) la participación ciudadana, el espacio público y la comunicación. Se trata de la integración del Programa Parcial de Desarrollo Urbano en el Cerro de la Estrella, en la Delegación Iztapalapa de la Ciudad de México1. Esta investigación ofrece una aproximación al papel de la Comunicación dentro de un proceso de participación ciudadana orientada a la gestión del desarrollo urbano.

En virtud de la extensión del artículo, no será posible ahondar en muchos de los conceptos que se presentan, sin embargo, se hará un especial énfasis en aquellas referencias que invitan al debate, o bien, que contribuyen a clarificar las ideas. Respecto al estudio de caso, se presentará una descripción general así como los datos que aporta a la reflexión en torno al espacio público, la participación y la comunicación.

Las ciudades: un escenario para la participación
La metropolización es una pauta mundial con efectos locales. Los retos para el medio urbano son el lograr ser motor del desarrollo y fungir como uno de los soportes para la vida en sociedad. De acuerdo con datos contenidos en el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2006, en México la población que habita en ciudades es de 63.2 millones, lo que representa el 66% de la población total del país2.

La Organización de las Naciones Unidas (ONU) dio a conocer que en el año 2000 el 50% de la población mundial (que ese año era de 6,122 millones de personas) habitaba en ciudades. Advirtió que para el 2025 un 60% de los habitantes de la tierra vivirán en ciudades, lo cual implicará que a nivel mundial existan 639 urbes con más de un millón de habitantes, de las cuales 153 estarán en países desarrollados y 486 en países con menor desarrollo3. Las mayores presiones económicas, sociales y culturales que acarrea la urbanización se harán presentes en países como México.

Muestra de lo anterior son las pautas observadas en la expansión de la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM). En 1950 su población era tan sólo de 2,982,075 habitantes, en el año 2000 pasó a 18,240,060 y se calcula que para el año 2020 alcanzará los 22,235,251 habitantes4.

En su dimensión físico-geográfica las ciudades se erigen como territorios dotados de infraestructuras, vialidades, plazas, edificios, etc.; mientras que en su dimensión social fungen como referente para la interacción, la política, los procesos simbólicos y las expresiones culturales.

El entorno urbano—como espacio geográfico transformado por el ser humano—alterna permanentemente su sentido instrumental-funcional con el simbólico-expresivo (donde tiene lugar el intercambio de significados y la transmisión de información).

Las ciudades también poseen una dimensión a la cual podría denominársele “comunicacional”; su expresión puede ser mediática (a través de la interpretación o lectura que hacen la televisión, la radio o los medios de comunicación impresos del escenario urbano); informacional ( a nivel de la red global de flujos de información); deliberativa (plasmada en los procesos de discusión, formación de opinión y toma de decisiones) y simbólico-cultural (materializada en prácticas colectivas donde tiene lugar la transmisión de conocimientos, tradiciones, ideas y percepciones del “mundo” o la “realidad”).

En su expresión física, la ciudad está integrada por elementos como territorio, espacio y asentamientos; la prefiguran el plano o superficie, las líneas o rectas y los puntos o momentos; es el resultado de un proceso de urbanización a gran escala, el cual se manifiesta en cambios que son, por un lado físicos (en el entorno espacial), y por el otro, culturales (expresado a través de patrones). También se plasma en un tránsito de las actividades económicas primarias (como la producción agrícola) a las secundarias (como el comercio y los servicios).

La ciudad es también el ámbito donde se expresan las relaciones de poder, el ejercicio de la política y la ciudadanía: es un espacio para las relaciones entre el Estado y la sociedad. Las urbes son, en síntesis, un producto físico, político y cultural, espacio para la identificación simbólica y la participación ciudadana. Sus transformaciones y pautas socioeconómicas demandan la inserción de la estructura de gobierno (de manera particular, a nivel local), por medio de la gestión y la planeación, tareas que requieren incorporar la participación; también implica la circulación de informaciones, la deliberación y el intercambio de opiniones.

Los circuitos de la participación: una aproximación a su expresión ciudadana
El tema de la participación ha merecido una amplia producción académica, al hacer referencia a la misma surge de inmediato la discusión en torno a sus múltiples variantes y categorías; sin embargo un principio para caracterizar las dinámicas participativas es atendiendo a los siguientes indicadores:

“a) el ámbito concreto en que se realiza la acción: político, económico, social, etc.; b) el tipo de necesidades a las que responde: laborales, abasto, servicios, de incidencia, de expresión, de gestión pública, urbanas, derechos humanos, etc.; c) el tipo de actores que intervienen: obreros, colonos, comerciantes, homosexuales, empresarios, militantes partidarios, ciudadanos en general, etc.; o d) el ámbito al que se dirigen las acciones, esto es, el objetivo de la acción, el objeto de transformación: estructura de gobierno, relaciones sociales, etcétera”5.

De acuerdo con Giovanni Sartori, “entendida propiamente, la participación es tomar parte en persona, y una parte autoactiva. La participación no es un mero <ser parte de> (el mero hecho de estar envuelto en algún acontecimiento), y aún menos <un ser hecho parte de> involuntario. La participación es automovimiento y, por tanto, lo contrario del heteromovimiento (por otra voluntad), es decir, lo opuesto a movilización”6.

Así entendida, la participación es ante todo un proceso dinámico—está sujeto a variantes y transformaciones—que guarda una correlación directa con los ámbitos de interacción social de los individuos; es precisamente en ese enlace o “gozne” con los ámbitos y niveles de interacción social donde la acción participativa ofrece un efecto prisma, lo cual permite observarla y describirla en diferentes niveles, que pueden estar localizados desde lo político-deliberativo, hasta lo comunitario-identitario.

La participación ciudadana—explica Nuria Cunill—“supone que los individuos en tanto ‘ciudadanos’ toman parte en alguna actividad pública [...] la participación ciudadana expresa el reclamo a la libertad tanto como a la igualdad de los sujetos sociales para tomar parte en acciones públicas, con base en una comprensión amplia de la política y del propio ámbito público como ‘espacio’ de los ciudadanos”7.

La variante ciudadana de la participación se ha consolidado como el concepto más estrechamente vinculado con la gestión del desarrollo urbano, toda vez que “la noción de participación ciudadana se reserva a la relación que existe entre los individuos y el Estado, relación que pone en juego el carácter público de la actividad estatal [...] los habitantes serán ciudadanos en tanto tengan acceso a bienes y servicios básicos, algunos reconocidos como derechos constitucionales como es el caso de los derechos urbanos básicos en México”8.

Siguiendo esta perspectiva y sin dejar de reconocer la naturaleza dinámica de la acción participativa, concediendo también la posibilidad de que lo mismo en un proceso de gestión del desarrollo urbano, o bien, en uno vinculado con el sistema legislativo o electoral, se puedan permear y/o combinar diferentes expresiones y modalidades de participación “es en el ámbito local donde la participación ciudadana tiene mayores posibilidades de ser efectiva […] es en el barrio, la colonia, el municipio […] donde los individuos acceden, en condiciones diferenciales, a bienes y servicios que conforman la dimensión social de la ciudadanía, que definen su calidad de vida en la ciudad”9.

La participación ciudadana es una acción que se articula desde la sociedad civil, integrada a su vez por múltiples esferas, entre ellas la esfera pública o espacio público, el cual es por definición, una “estructura de comunicación”. Al instalarse en el espacio público, se traslada a una estructura de comunicación que involucra los siguientes elementos: universo simbólico-expresivo, flujos globales de información, nuevas tecnologías de comunicación, deliberación, opinión pública e información.

Los preceptos democráticos (como el ejercicio de la ciudadanía a través de la participación, entre otros) requieren de la existencia de una esfera en la cual se sustenten no sólo los procesos, sino también las prácticas que los doten de sentido, la sociedad civil es precisamente esa esfera.

Entendemos a la sociedad civil como una esfera de interacción social entre la economía y el Estado, compuesta ante todo de la esfera íntima (en especial la familia), la esfera de las asociaciones (en especial las asociaciones voluntarias), los movimientos sociales y las formas de comunicación pública10.

También es necesario advertir que “mientras el medio específico que caracteriza la Estado es el poder y a la economía el dinero, el elemento propio de la sociedad civil es la cultura”11. Otros elementos que contribuyen en la delimitación del concepto de sociedad civil como un espacio para la realización de la participación ciudadana, son los siguientes:

La sociedad civil ocupa el lugar intermedio entre el gobierno y el sector privado. No es donde votamos o donde compramos y vendemos. Más bien es donde nos convertimos en entes públicos y compartimos con el gobierno el interés por los asuntos de interés común... En la sociedad civil nos desempeñamos voluntariamente y, en tal virtud, habitamos el terreno que corresponde al ámbito de lo privado dedicado a la cooperación (no coercitiva) en aras del beneficio colectivo... la sociedad civil está constituida por individuos asociados libremente y por grupos del más diverso tipo... la esfera civil tiene el cometido de abrir espacios, en términos de integración y colaboración social, para que los individuos actúen de manera coordinada12.

En un amplio estudio que explora los diferentes senderos teórico-metodológicos del espacio público, Víctor Sampedro plantea que el vínculo fundamental entre sociedad civil y esfera pública, consiste precisamente en que esta última se crea a partir de los “debates libres en instituciones (medios de comunicación y sistemas de representación popular) que transmiten al gobernante la voz de los gobernados”13.

La sociedad civil “se diferencia de la sociedad en general porque reúne a individuos que actúan en la esfera pública, que es un <espacio –de discurso, institucional y geográfico—donde la gente ejerce de ciudadano accediendo –de forma metafórica—al diálogo sobre las cuestiones que afectan a la comunidad, a la política en su sentido más amplio>”14. Por último, el autor establece que: “El espacio público es el espacio discursivo, físico o social <donde la libertad puede aparecerse>. Pero esa libertad debe garantizarse en los dos planos que constituyen la sociedad civil: las instituciones y las actitudes ciudadanas para participar. Hay que reformar las primeras y cultivar las segundas, acercándonos a una democracia deliberativa”15.

En este sentido, la ciudad y la gestión de su desarrollo, articulado por la participación ciudadana, guarda una estrecha relación con las características que sustentan el espacio público, ya que “la propia naturaleza de la democracia moderna implica que las interacciones comunicativas entre los diferentes actores de la vida política tengan lugar preferentemente en un espacio público, formalmente accesible a todos, en el que toman forma y se desarrollan las opiniones sobre las diversas cuestiones relacionadas con el interés general. A través de la incorporación activa a este espacio público de interacción comunicativa los individuos adquieren su condición de ciudadanos (miembros plenos de una comunidad que ejercitan una serie de derechos políticos y sociales), a la par que ven reconocida su posición de actores políticos”16.

La interrelación entre el espacio público, la sociedad civil y la comunicación Habermas la delinea de la siguiente manera:

Hasta ahora hemos hablado en términos generales del espacio público-político como una estructura de comunicación que a través de la base que para ella representa la sociedad civil queda enraizada en el mundo de la vida. El espacio público-político lo hemos descrito como caja de resonancia para problemas que han de ser elaborados por el sistema político porque no pueden ser resueltos en otra parte. En esta medida el espacio público-político es un sistema de avisos con sensores no especializados, pero que despliegan su capacidad perceptiva a lo largo y ancho de toda la sociedad17.

El concepto de espacio público (que incluye el debate en torno a la traducción del término aportado por Jürgen Habermas, en alemán öffentlichkeit, en español esfera o espacio de la opinión pública, trasladado en inglés public sphere, en español <esfera pública>, una perspectiva que prescindiría de la existencia “física” de dicho espacio, para enfocarse en procesos, sistemas y/o redes) , ha motivado una vasta producción, al tiempo de estimular la multiplicación de abordajes para la investigación de la Comunicación.

El binomio participación-comunicación se apoya en el espacio público, como ámbito parta la deliberación, tematización y problematización de los asuntos que se erigen como públicos o bien, de interés colectivo.

Desde el punto de vista de la teoría de la democracia el espacio público-político tiene que reforzar además la presión ejercida por los problemas, es decir, no solamente percibir e identificar los problemas, sino también tematizarlos de forma convincente y de modo influyente, proveerlos de contribuciones, comentarios e interpretaciones, y dramatizarlos de suerte que puedan ser asumidos y elaborados por el complejo parlamentario. Es decir, a cada función de señal del espacio público-político ha de sumarse también una capacidad de problematización eficaz19.

La deliberación es una de las formas de comunicación que se encuentra en la base del proceso de participación ciudadana, y como lo reconoce Nuria Cunill, requiere de un marco general que la propicie; “ la participación ciudadana involucra en sí misma la posibilidad de la deliberación... es claro que no basta con que esté dada la virtualidad de la interacción social, sino que hay requisitos que aluden a la comunicación libre de dominación, de modo que en el transcurso de la discusión pueda suscitarse un cambio en la visión de los problemas y, consecuentemente, la posibilidad de la modificación de las posiciones previas, producto de la confrontación de perspectivas diversas”20.

En síntesis, la participación ciudadana involucra en sí misma la posibilidad de la deliberación, así como el fenómeno de la opinión pública, a partir de la problematización y debate de los temas en torno a los cuales se articula la participación. A su vez, la comunicación entraña dos procesos consubstaciales: la transmisión de información, así como la producción e intercambio de significados21, como parte de la interacción social a través de mensajes, anclados, como ya se expuso, en el medio de la cultura y el ámbito de la ciudad.

Cultura y ciudad fungen como ámbitos y conceptos marco para los procesos de participación ciudadana y comunicación. A su vez, la participación ciudadana enmarcada en la gestión del desarrollo urbano involucra a la comunicación como un proceso coextensivo e indisociable, por ende, la comunicación incide en el desarrollo de los procesos de participación ciudadana vinculados a la gestión del desarrollo urbano.

Caso de estudio: El Cerro de la Estrella
En zonas como el Cerro de la Estrella (ubicado al oriente de la ZMVM, en la Delegación Iztapalapa, la demarcación más poblada de la Ciudad de México), las pautas de ocupación del territorio han generado asentamientos humanos que carecen de servicios públicos, además el territorio presenta factores de riesgo (deslaves, grietas o hundimientos, debido a que en muchas ocasiones se trata de áreas destinadas a la conservación ecológica, o bien, porciones de suelo no apto para uso habitacional).

En el Cerro de la Estrella destacan dos elementos que motivaron la implementación de un plan de reordenamiento urbano: a) preservación del patrimonio histórico, cultural y ambiental; b) regularización de la tenencia y uso del suelo, dotación de servicios públicos y mejora en la calidad de vida de los habitantes de la zona. Estas necesidades presentes en la zona de estudio, se vieron reflejadas en la dinámica de organización social de sus habitantes.

Se hacía necesario llevar a cabo un programa integral tendiente a garantizar la dotación de servicios públicos, coadyuvar en la regularización de la tenencia y uso del suelo, así como preservar el valor ecológico, histórico y patrimonial del territorio. Era prioritario llevar a cabo una intervención, desde la planeación urbana, con el fin de mejorar la calidad de vida de sus habitantes y preservar, para la Zona Metropolitana del Valle de México, los recursos naturales y su papel en la conservación del equilibrio ecológico.

El Cerro de la Estrella alberga una zona de conservación ecológica (decretada como Parque Nacional en 1938), ahí también se encuentran vestigios arqueológicos (como la Pirámide llamada “Templo del Fuego Nuevo”, en la cima del cerro, que era parte del entramado ceremonial del Valle de México durante la época prehispánica) y un predio utilizado para la representación de “La Pasión” cada año durante la Semana Santa. Se trata de un área con alta densidad poblacional y bajos ingresos, aparejado con una dinámica de ocupación irregular en suelo destinado a la conservación para el establecimiento de vivienda.

En 1999 a partir de un convenio de colaboración entre el Gobierno del Distrito Federal, a través de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, y la Universidad Nacional Autónoma de México, a través del Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad, se acordó la elaboración del Programa Parcial de Desarrollo Urbano para el Cerro de la Estrella (PPDUCE).

La implementación de los Programas Parciales de Desarrollo Urbano (como instrumentos orientados al mejoramiento, regularización y ordenamiento del territorio), requieren por ley incorporar la participación de los habitantes de la zona.
Un equipo de investigadores y especialistas (compuesto por urbanistas, sociólogos, antropólogos y arquitectos) se abocó a elaborar el PPDUCE. Realizaron un diagnóstico técnico-social para su mejora y ordenamiento integral, implementaron el proceso de participación ciudadana y generaron la información de campo que documenta esta experiencia22.

En el Cerro de la Estrella predomina el uso habitacional del suelo (76% del total de los lotes existentes); sufre la erosión del suelo y la degradación de sus recursos naturales; 60% de sus habitantes tiene entre 15 y 60 años; 25% de sus habitantes son migrantes; 49% gana entre 1 y 2 salarios mínimos; al momento de la elaboración del PPDUCE había 803 viviendas ubicadas en asentamientos irregulares. De las 17 organizaciones sociales identificadas, cuatro se abocan a aspectos religiosos y/o tradicionales; y siete a gestionar servicios urbanos, regularización de predios y vivienda.

La organización social de los habitantes que se asumen como “originarios de Iztapalapa”, se da en torno a la defensa y preservación del patrimonio histórico y cultural (vestigios arqueológicos y representación de “La Pasión”); por su parte, quienes poblaron Iztapalapa a partir del periodo de expansión metropolitana (entre 1950 y 1985) tienen como eje para la organización social las demandas de: regularización en la tenencia y uso del suelo, dotación de servicios públicos y mejora en la calidad de vida.

La historia de Iztapalapa, muestra como esta zona se vinculó—desde su origen—con el Valle de México, al formar parte del sistema lacustre, desarrollando actividades agrícolas; la vocación agrícola que se encuentra en los orígenes de Iztapalpapa, predeterminó toda una forma de relacionarse con el entorno geográfico así como su cosmovisión—interpretación del mundo—.

Con la conquista y los procesos sociales en la época de la colonia, el sincretismo cultural dio como resultado la permanencia de la organización social—sistema de cargos—orientada a las celebraciones religiosas. Tal como lo advertía ya Octavio Paz en la disección que hizo de la sociedad mexicana colonial y moderna, “el Estado fundado por los españoles fue un orden abierto. Y esta circunstancia, así como las modalidades de la participación de los vencidos en la actividad central de la nueva sociedad: la religión, merecen un examen detenido La determinación de las notas más salientes de la religiosidad colonial—sea en sus manifestaciones populares o en las de sus espíritus más representativos—nos mostrará el sentido de nuestra cultura y el origen de muchos de nuestros conflictos posteriores”23.

La forma en que se llevó a cabo el reparto agrario, luego de la Revolución, predeterminó las pautas de incorporación de Iztapalapa al entorno urbano. Las transformaciones sociales y territoriales que ha experimentado Iztapalapa a través del tiempo, explican la capacidad que ha tenido para conjugar las variables de tradición y modernidad.

Ritual, elementos simbólicos y mitos, son componentes que motivan y articulan en gran parte, la organización social existente en torno a la representación de “La Pasión”, cada año, durante la Semana Santa. El comité organizador de “La Pasión” tiene como componentes la tradición, el sentido de origen y pertenencia, así como la herencia familiar.

Cualquiera que sea su índole, su carácter, su significado, la Fiesta es participación. Este rasgo la distingue finamente de otros fenómenos y ceremonias: laica o religiosa, orgía o saturnal, la Fiesta es un hecho social basado en la activa participación de los asistentes. Gracias a las Fiestas el mexicano se abre, participa, comulga con sus semejantes y con los valores que dan sentido a su existencia religiosa o política24.

El contexto sociohistórico del Cerro de la Estrella presentó los siguientes referentes: a) parámetros de significación gestados en la época prehispánica; b) cambios operados a partir de la introducción de la religión católica durante la colonia; c) reparto agrario producto de la Revolución; y d) proceso de metropolización experimentado por el Valle de México a partir de mediados del siglo pasado.

En la realidad actual de Iztalapala, sobresalen problemas tales como la seguridad pública y los servicios urbanos; el comportamiento electoral, presenta una pauta de comportamiento en “bloque” a favor del Partido de la Revolución Democrática”, tal como se presentaba hasta antes de 1997, pero a favor del Partido Revolucionario Institucional. Uno de los principales retos del PPDUCE será el mantener los canales de comunicación entre autoridades y habitantes, para dar seguimiento a las propuestas y lineamientos que contiene. Iztapalapa es una zona de movilidad, tránsito y abasto alimentario que se articula con la ZMVM.

El peso demográfico de Iztapalapa, así como los problemas que enfrentará, hacen de esta zona un escenario con grandes desafíos para la integración regional y global de su población a las ventajas que ofrecen las metrópolis.

Apuntes al estudio de caso
El Programa Parcial de Desarrollo Urbano es un “plan de desarrollo urbano limitado a un área o sector que forma o va a formar parte de un determinado centro de población”, por lo que se trata de un “instrumento que concerta acciones, objetivos, políticas y metas encaminadas a satisfacer los intereses de los habitantes y de los Gobiernos Estatales y Municipales que integran la región a favor de su desarrollo”25.

Es importante advertir desde esta definición que el reto principal de un Programa Parcial de Desarrollo Urbano es concertar, llegar a un acuerdo entre los vecinos y los niveles de gobierno que intervienen. Para el caso de la Ciudad de México, son: el gobierno delegacional (la instancia de mayor cercanía a las demandas y necesidades de la zona), la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, y la jefatura de gobierno del Distrito Federal (por ser ambas las promotoras del desarrollo urbano a nivel local).

La toma de acuerdos en la elaboración de un programa parcial, pueden involucrar también a otras secretarías del Gobierno del Distrito Federal, así como a dependencias del gobierno federal, como el Instituto Nacional de Antropología e Historia, el Instituto Nacional de Bellas Artes (ambos en aspectos vinculados a la preservación y manejo del patrimonio histórico – arquitectónico), o la Secretaría de Desarrollo Social; el número de instancias involucradas puede aumentar o disminuir dependiendo de la complejidad de la zona donde se realizará el programa parcial, así como en función de los requerimientos y necesidades que se planteen.

Por último, es la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF) quien una vez concluida la integración del programa parcial de desarrollo urbano lo sanciona y somete a votación, hace las modificaciones o cancelaciones pertinentes, y finalmente remite al jefe de Gobierno del Distrito Federal para su promulgación e inscripción en los registros.

Es en este sentido que los programas parciales se elaboran atendiendo a dos variables: el diagnóstico de necesidades en materia desarrollo urbano, y la realización de procedimientos para llegar a acuerdos e incorporar las opiniones y necesidades de los vecinos, con el fin de que el Programa Parcial cuente con su aval.

El elemento de la participación en los programas parciales está expresado en el procedimiento de la consulta pública, como ámbito de deliberación pública e instrumento para conciliar las demandas, opiniones y requerimientos de los vecinos, tanto con los elementos que se identificaron como necesarios en el diagnóstico, como con las acciones que las autoridades consideran prioritarias; arribando así a un proceso de planeación participativa26 .

Los talleres de planeación participativa son un instrumento previo a la consulta pública, el cual tiene como fin alcanzar una primera aproximación entre todos los actores involucrados en el proceso de planeación: organizaciones sociales y vecinales, funcionarios, expertos y vecinos en lo individual.

De acuerdo con los académicos que diseñaron e implementaron este instrumento, un taller de planeación participativa es: “El escenario en el ámbito de una comunidad para reflexionar, analizar e intercambiar puntos de vista sobre experiencias e información sobre necesidades locales, los problemas y las situaciones que guardan los recursos naturales del área, y la estructura urbana (calles, redes de servicios, usos de suelo y problemas de seguridad pública), así como el proceso de transformación ambiental, poblacional y productiva que se va dando en su región, en la ciudad y a nivel metropolitano. El Taller debe llegar también a identificar las alternativas que la comunidad puede encontrar para ayudar a satisfacer las necesidades locales y cómo mejorar la situación en general”27.

En los talleres de planeación participativa se genera un trabajo conjunto en donde se hace pública la información en torno al programa parcial de desarrollo urbano, y se invita a todos los asistentes para que expongan sus necesidades, intereses y problemas. Los expertos aportan un panorama general del estado que guarda el área y plantean una serie de alternativas para resolver los problemas que se han detectado en materia de planeación urbana.

El procedimiento que se empleó para seleccionar y recabar la información de campo aportada por los talleres de planeación participativa consistió en: llevar a cabo un desglose de sus etapas o momentos; recabar los testimonios aportados por los integrantes del equipo técnico-social28; y emplear los datos consignados en los documentos-memoria elaborados por el equipo técnico-social.

En el caso de la consulta pública, se realizó una cuantificación a partir de la base de datos desarrollada por el equipo técnico social, donde se recopilaron las opiniones vertidas por los vecinos respecto al Programa Parcial, tomando en cuenta el tipo de respuesta y la organización social de procedencia.

Se encontró que los talleres fungieron como un espacio de confluencia entre el interés de los vecinos por los dos elementos presentes en el Cerro de la estrella: el arqueológico-religioso y el vinculado con la necesidad de regularizar la tenencia y uso del suelo, aunado al mejoramiento de la calidad de vida; las mesas de trabajo también involucraron la deliberación y el intercambio de información entre los participantes. Los elementos geosimbólicos29 atribuidos al Cerro de la Estrella, se incorporaron en los talleres dentro de la línea argumental-expositiva de la información de contexto aportada por los especialistas.

En la cuantificación de la base de datos con las opiniones vertidas por los vecinos durante la consulta pública, respecto al tema o aspecto que consideraron debería ser el principal objetivo del Programa Parcial, se obtuvieron los siguientes resultados: 22.5% priorizó los elementos vinculados con el ámbito arqueológico-religioso; 29.4% consideró como más importantes los elementos vinculados con el ámbito del ordenamiento urbano, calidad de vida y conservación ecológica; mientras que un 38.5% hizo referencia a elementos de diversa índole (en este sentido, mencionaron arreglos o reparaciones en calles o áreas específicas, trabajos de pavimentación, construcción de parques, o bien, expresaron opiniones globales respecto al proceso) y el 9.6% no contestó.

El 44% de los vecinos que participaron en la consulta pública, dijo no pertenecer a ninguna organización, aquí se ubica el mayor número de respuestas en las que consideran como lo más importante la preservación de los elementos arqueológico-religiosos.

La principal característica que tuvo el proceso de participación ciudadana generado en torno al PPDUCE fue: transmisión de mensajes e información (por ejemplo, publicación en medio impresos del aviso de inicio de la consulta pública; acceso al documento proyecto de PPDUCE, mamparas informativas); producción e intercambio de significados (dinámicas en mesas de trabajo, respuesta a la convocatoria para participar, en función de la atribución de significados a los mensajes de aviso-invitación); generación de ámbitos para la deliberación en torno a las propuestas, dudas, aportes y opiniones de los actores involucrados en la elaboración del PPDUCE (vecinos, autoridades y especialistas).

Cabe subrayar que los elementos simbólicos coadyuvaron en la articulación del proceso de participación ciudadana y comunicación, ya que estuvieron presentes en la información de contexto del Programa Parcial, también a partir de las percepciones y expectativas de los vecinos; así como en la historia del lugar (el contexto) donde se llevó a cabo el proceso de participación.

Se puede concluir que el papel de la comunicación en los procesos de participación orientada a la gestión del desarrollo urbano, es articular y acompañar la interacción que se genera entre los actores involucrados, ya que dicha interacción se genera a partir de la transmisión de mensajes, así como de la producción e intercambio de significados.

Durante el proceso de participación ciudadana que se activó (principalmente mediante los talleres de planeación y la consulta pública), fue posible apreciar cómo se generan una serie de procesos vinculados con la comunicación, por ejemplo: la circulación de información en torno a los objetivos y alcances del PPDUCE, la difusión entre los vecinos de los talleres y la consulta pública, y la consolidación de estos procedimientos como ámbitos deliberativos en el espacio público.

La organización social de los originarios de Iztapalapa (habitantes de los ocho barrios) frente a los nuevos pobladores, planteó varios retos: aproximar los intereses, redimensionar el papel simbólico del Cerro de la Estrella y asimilar la incorporación de formas de organización tradicionales, a dinámicas de participación ciudadana para la planeación del desarrollo urbano.

Las dinámicas de participación ciudadana generadas en torno a los talleres de planeación participativa y la consulta pública, constituyeron un ámbito para la producción e intercambio de significados, ya que este se vincula a la asignación de significados a partir de la interacción socio-cultural de los individuos. Al mismo tiempo, activaron un espacio de información y deliberación entre vecinos, autoridades e integrantes del equipo técnico social, donde elementos como el acceso a la información, la tematización del debate y el intercambio de propuestas, dudas y observaciones se convirtió en uno de los ejes del proceso de participación, es decir, en el proceso se incorporaron los elementos inherentes al concepto de espacio público, lo que podría considerarse un modelo a escala “micro”.

Conclusiones
El papel de la comunicación en los procesos de participación orientada a la gestión del desarrollo urbano, es articular y acompañar la interacción que se genera entre los actores involucrados, ya que esta interacción se da a partir de la transmisión de mensajes, así como de la producción e intercambio de significados. En el caso del proceso de participación para la integración del PPDUCE, estuvieron presentes elementos pertenecientes al ámbito de la comunicación como: universo simbólico-expresivo, deliberación, opinión pública e información, todos ellos integrados en el espacio público.

A partir de la identificación de los componentes del binomio participación-comunicación, existe la posibilidad de optimizar y promover la participación ciudadana—dentro de los procesos de gestión del desarrollo urbano—desde el ámbito de la comunicación, en la investigación se proponen cinco líneas de trabajo: información, difusión, medios de comunicación, ámbito deliberativo, y elementos simbólicos vinculados a la organización social.

Cabe subrayar que son líneas generales condicionadas a las particularidades de los múltiples contextos sociohistóricos, propios del entorno urbano que se trate. Es necesario tener presente que si bien las ciudades son nodos globales interconectados por la economía y el comercio, los espacios locales expresan diferencias y especificidades que se presentan inclusive en ciudades pertenecientes a un mismo estado, región o nación. Las líneas de trabajo e investigación comprenden los siguientes aspectos:

Información. Presentación del proyecto urbano a partir de información accesible. Integración de los elementos simbólico-culturales a la información del proyecto urbano que se circulará. Identificación de interlocutores “clave” y canales de información empleados por los vecinos y las autoridades. Incorporación de parámetros y elementos identificables en la información, acerca del objetivo-costo-beneficio del proyecto urbano. Seguimiento —en el marco jurídico vigente— a las especificaciones de difusión establecidas para el proceso de consulta pública y participación ciudadana.

Difusión. Incorporación de la información del proyecto urbano al medio o vehículo de comunicación que resulte más útil y viable para emplear en el entorno (volante, video, charla, maqueta, mampara, etc.). Diseño de los materiales y elementos de difusión de la convocatoria para el proceso de participación ciudadana, de acuerdo con las etapas contempladas para la integración del proyecto. Desarrollo de un plan para la difusión de la convocatoria, acorde con los medios de comunicación a emplear y los segmentos de población a quienes se dirigirán los mensajes.

Medios de comunicación. Diagnostico del acceso, uso y consumo de medios de comunicación (internet, radio, televisión, periódicos, revistas, etc.) entre los habitantes de la zona. Sondeo en medios de comunicación (prensa, radio, televisión) de las denuncias expresadas por parte de los vecinos, y las respuestas o intervenciones de las autoridades locales. Identificación de los medios de comunicación locales o comunitarios (periódicos, gacetas, hojas volantes, tablas de avisos, estaciones de radio, páginas en internet, canales o espacios en televisión, etc.).

Ámbito deliberativo. Análisis de las pautas, espacios y dinámicas de deliberación empleadas por los vecinos de la zona. Identificación de las prácticas y capacidades de los habitantes de la zona, para publicitar problemas y demandas a través de los medios de comunicación. Conocimiento de las expectativas que tienen—respecto al proyecto urbano—las autoridades locales y los habitantes de la zona. Diagnóstico—en el marco jurídico—de los instrumentos y/o mecanismos de participación ciudadana que se implementarán.

Elementos simbólicos y organización social. Análisis y documentación del contexto sociohistórico de la zona y su entorno inmediato. Identificación y contextualización de los elementos simbólicos (centro de barrio, referentes de identidad o pertenencia, geosímbolos, puntos de reunión, etc.). Identificación de las pautas, dinámicas, temas y asuntos que motivan la organización social en la zona. Identificación de las funciones primarias (o denotadas) y las funciones secundarias (o connotadas) de los espacios públicos, geosímbolos e infraestructuras de la zona.

En este sentido—como parte de la reflexión final—está presente la inquietud por generar parámetros de evaluación para las acciones implementadas en materia de comunicación durante los procesos de participación ciudadana, así como una serie de indicadores útiles en la generación de materiales e insumos de información a emplearse durante los talleres de planeación participativa y la consulta pública.

En atención a lo anterior, es que será conveniente avanzar en el diseño de instrumentos metodológicos que permitan—desde la investigación en ciencias sociales y los estudios de comunicación—identificar las particularidades de los procesos de participación ciudadana.

La participación como premisa y elemento indisociable de la democracia, evolucionará en sus alcances a la par de la cultura política de la sociedad; en este terreno, en México han operado cambios desde hace ya casi medio siglo cuando Almond y Verba diagnosticaron que en nuestra sociedad prevalecía la condición de súbditos más que la de ciudadanos30.

Este clima poco favorable a la participación y el involucramiento en los asuntos públicos prevaleció por muchos años, sin embargo, como advirtió en su momento Jacqueline Peschard, “si podemos hablar de algún perfil predominante en la cultura política en México, es la de una categoría en movimiento, es del súbdito en transición”31 .

De acuerdo con la Tercera Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas (ENCUP 2005), el 40% de los consultados relacionó el significado de ciudadano con tener derechos y obligaciones, el 15% con poder votar y el 13% con tener responsabilidades.

Ante la pregunta ¿Cree usted que a la gente le toca o no le toca hacer algo respecto a los problemas que trata de resolver el Gobierno? Un 63% respondió que “sí, un 20% dijo que “sí, en parte” y un 13% respondió que “no”. Al ahondar en las actitudes específicas frente a la participación, los resultados plantean un escenario de ambivalencias.

A la pregunta ¿En su comunidad hay algún problema que le interese principalmente a usted ayudar a resolver? Un 47% respondió que “sí” y un 41% respondió que “no”. Mientras que a la pregunta de ¿Qué tan fácil o difícil cree usted que es organizarse con otros ciudadanos para trabajar en una causa común? El 35% contestó “difícil”, el 26% “fácil”, el 18% “ni fácil ni difícil” y 10% “muy difícil”.

Por otra parte, en la pregunta Para resolver un problema que afecta a usted y a otras personas, ¿alguna vez ha tratado de… ? un 39% respondió “organizarse con otras personas, 33% “quejarse ante las autoridades”, 19% “firmar cartas de apoyo”, 13% “pedir apoyo a asociación civil”, 12% “asistir a manifestaciones”, 6% “solicitar apoyo a partido”, 10% “escribir al presidente”, 9% “llamar a programa de radio o tv”.

Por último, en cuanto a las pautas de organización, sobresalen los siguientes datos; a la pregunta Dígame, por favor, si usted forma o ha formado parte de alguna de las siguientes organizaciones; el 22% respondió “agrupación religiosa”, 14% “vecinos, colonos, condominios”, 13% “organización de ciudadanos”, 11% “cooperativa”, 10% “sindicato”, 10% “agrupación de ayuda social”, 9% “partido político”, 9% “agrupación política”, 7% “instituto de beneficencia”, 7% “agrupación profesional”, 5% “pensionados y jubilados”.

Y en la pregunta Durante el último año, ¿asistió a alguna reunión de las siguientes organizaciones?, el 34% respondió “asociación de padres de familia”, 32% “junta de vecinos”, 27% “iglesia o de corte religioso”, 22% “asamblea de la comunidad”, 20% “junta de colonos”, 15% “agrupación u organización de ciudadanos”, 10% “algún partido o grupo político”, 9% “organización de autoayuda”, 8% “de cooperativistas o asamblea”, 6% “sindical”, 5% “asamblea de miembros de cajas de ahorro”.

Estos indicadores nos hablan de la transición o movimientos en las pautas de la acción participativa; como se aprecia en el último reactivo, los ciudadanos pueden llegar a participar en más de una organización o grupo; en parte el perfil de la organización social prevaleciente en el caso del Cerro de la Estrella, se ve reflejado en los resultados de la ENCUP.

La investigación en el campo de la Comunicación deberá continuar aportando diagnósticos acerca de estos desplazamientos en la cultura política, la participación y el ejercicio de la ciudadanía en el espacio público.

Notas:

1 Se trata de los resultados del trabajo de tesis: "Participación ciudadana y comunicación en la gestión del desarrollo urbano. El caso del Programa Parcial de Desarrollo Urbano para el Cerro de la Estrella, en la Delegación Iztapalapa de la Ciudad de México", elaborado dentro de la Maestría en Comunicación de la Universidad Iberoamericana, Campus Santa Fe.
2 Secretaría de Desarrollo Social, Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2006 (México: 2001), p. 35.
3 United Nations, Urban and Rural Population Projections 1950-2025 (New York: 1986).
4 Consejo Nacional de Población, Escenarios Demográficos y Urbanos de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México, 1990-2010 (México: 2000).
5 Lucía Álvarez (coord.), Participación y Democracia en la Ciudad de México (México: La Jornada Editores-CEIICH-UNAM, 1997), pp. 28-29.
6 Giovanni Sartori, Teoría de la democracia. Tomo 1. El debate contemporáneo (España: Alianza, 1987), p. 153.
7 Nuria Cunill, Repensando lo público a través de la sociedad (Venezuela: CLAD-Editorial Nueva Sociedad, 1997), p. 144.
8 Alicia Ziccardi, Gobernabilidad y participación ciudadana en la ciudad capital (México: UNAM-IIS-Miguel Ángel Porrúa, 1997), pp. 28-33.
9 Ibid.
10 Jean Cohen y Andrew Arato, Sociedad civil y teoría política (México: Fondo de Cultura Económica, 2000), p. 8.
11 José Fernández Santillán, “Sociedad civil y derechos ciudadanos”, en Letras Libres (febrero 2001, año III, núm. 26), p. 14.
12 Ibid, p. 13.
13 Víctor Sampedro, Opinión pública y democracia deliberativa. Medios, sondeos y urnas (Madrid: Ediciones Istmo, 2000), p. 31.
14 Ibid, p. 30. [Tomado de: Dahlgreen, P., Televisión and the public sphere, citizenship, democracy and the media (Lodres: Sage, 1995), p. 9].
15 Ibid, p. 43. [Tomado de: Benhabib, S., “Models of public space: Hannah Arendt, the liberal tradition, and Jürgen Habermas” en C. Calhoun (ed.), Habermas and the public sphere (Cambridge: MIT Press, 1992), p. 78.
16 Jorge Benedicto, “La construcción de los universos políticos de los ciudadanos” en Sociedad y política. Temas de sociología política, p. 258.
17 Jürgen Habermas, Facticidad y validez. Sobre el derecho y el Estado democrático de derecho en términos de teoría del discurso, [tr.] Manuel Jiménez Redondo (Madrid : Trotta, 1998), p. 439-440.
18 Al respecto, ver la nota del traductor en: Jürgen Habermas, Facticidad y validez. Sobre el derecho y el Estado democrático de derecho en términos de teoría del discurso, [tr.] Manuel Jiménez Redondo (Madrid : Trotta, 1998), p. 441.
19 Ibid, pp. 439-440.
20 Nuria Cunill, Repensando lo público... p. 115.
21 John Fiske, Introduction to communication studies, (London: Rotledge, 2002), pp. 1-5.
22 El equipo social estuvo integrado por Marco Augusto Espinoza de la Torre, Juan Carlos Maya y Rodrigo Lucerna; quienes desarrollaron toda una serie de metodologías sustentadas en la antropología social para conocer los rasgos de la organización social, la configuración de los predios y zonas irregulares, la historia del Cerro de la Estrella, sus componentes, símbolos y valores culturales, religiosos, paisajísticos, arqueológicos y urbanos. El equipo técnico, lo conformaron Flor Olvera Albiter y Carlos Corral y Beker, quienes se abocaron a integrar un diagnóstico georeferencial de riesgos, composición del suelo, características de la vivienda, los servicios urbanos, las vías de comunicación y el grado de afectación a la zona de conservación ecológica que alberga, así como las posibles acciones remediales.
23 Octavio Paz, El laberinto de la soledad (México: Fondo de Cultura Económica, 2004), p. 110.
24 Ibid, p. 57.
25 Departamento del Distrito Federal, Dirección del Programa de Desarrollo Urbano de la Dirección General de Reordenación Urbana y Protección Ecológica, Glosario básico de términos. Desarrollo Urbano de la A a la Z, (México, 1987), p. 97.
26 Asamblea Legislativa del Distrito Federal, “Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal”, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 29 de enero de 1996 y en el Diario Oficial de la Federación el 7 de febrero de 1996.
27 Marco Augusto Espinoza y Juan Carlos Maya, Orden del Día, “Taller de diagnóstico participativo para la elaboración del Programa Parcial de Desarrollo Urbano del Cerro de la Estrella”, elaborado por el equipo social, (México: 30 de octubre de 1999) mimeo.
28 Cuaderno de trabajo del taller: el papel de la participación ciudadana en la elaboración de Programas Parciales de Desarrollo Urbano, (México, D.F.: Coordinación de Humanidades-Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad-UNAM, 2002), pp. 17-30.
29 De acuerdo con Gilberto Giménez, la presencia de los geosímbolos está relacionada con la existencia de lo que denomina como: territorios culturales, los cuales surgen sobrepuestos a los territorios de índole geográfico, económico y político. “[...] el territorio es también objeto de operaciones simbólicas y una especie de pantalla sobre la que los actores sociales (individuales o colectivos) proyectan sus concepciones del mundo. Por eso el territorio puede ser considerado como zona de refugio, como medio de subsistencia, como fuente de recursos, como área geopolíticamente estratégica, como circunscripción político-administrativa, etcétera; pero también como paisaje, como belleza natural, como entorno ecológico privilegiado, como objeto de apego afectivo, como tierra natal, como lugar de inscripción de un pasado histórico y de una memoria colectiva y, en fin, como geosímbolo […] Los geosímbolos son edificaciones, lugares puntuales, recorridos o extensiones que son aceptados mayoritariamente por la población de un determinado territorio como emblemas de su identidad. No son forzosamente espacios construidos, sino lugares donde se hacen evidentes tradiciones y signos de identidad [...] Podemos distinguir por lo menos dos tipos de ellos: aquellos que remiten a la historia y a la tradición, y que han sido aceptados como tales por numerosas generaciones, y aquellos que surgen en el contexto de la modernización y globalización reciente, pero que adquieren el estatus de símbolos para las nuevas generaciones [...] Por otra parte, la ciudad incluye una gran cantidad de símbolos urbanos de escala reducida, solamente reconocidos por grupos locales que los integran como signo distintivo de la identidad barrial”. Gilberto Giménez, “Territorio, cultura e identidades. La región socio-cultural” en Rocío Rosales (coord.), Globalización y regiones en México (México: Miguel Ángel Porrúa-UNAM-FCPyS-PUEC, 2000), p. 22 – 24.
30 Almond G, y Verba S., The civic culture : Political attitudes and democracy in five nations (Princeton University, 1963).
31 Jacqueline Peschard, “El perfil de la cultura política predominante”, en Deconstruyendo la ciudadanía. Avances y retos en el desarrollo de la cultura democrática en México, (México: Segob-SEP-IFE-CIDE-ITAM-Miguel Ángel Porrúa, 2002), p. 152. El subrayado es propio.

Referencias:

Es posible consultar la versión digital de la tesis que sustenta el presente artículo en la siguiente dirección: (http://www.bib.uia.mx/tesis/programas.html).
Los levantamiento 2001, 2003 y 2005 de la Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas (ENCUP), se pueden consultar en la siguiente dirección: (http://www.gobernacion.gob.mx/encup/) Es posible consultar la versión digital de la tesis que sustenta el presente artículo en la siguiente dirección: (http://www.bib.uia.mx/tesis/programas.html).
Los levantamiento 2001, 2003 y 2005 de la Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas (ENCUP), se pueden consultar en la siguiente dirección: (http://www.gobernacion.gob.mx/encup/).